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固体废弃物管理-公民社会

在公民社会并未达到高度发达的中国,近年来在城市固体废弃物管理方面引起的公众和环保NGO的关注、凝聚的公民力量、实现的公众参与和形成的公民行动都可谓前所未有。根据社会学研究者的分析,那些能在大众中产生共鸣或是引起公愤的事件,容易引起公众关注和形成自发性事件(杨国斌,2010)。互联网高速发展,多样化市场化的媒体运作使中国与国际社会的联系更加紧密,也使国内居民之间的交流更便利,让这类引起公众,尤其是城市居民关注的事件能够以更快的速度在更广的范围内传播。环保NGO的不断涌现和快速成长是公民社会觉醒的体现,另一方面引导和推动了公众自发性运动。以此为背景,城市固体废弃物处理设施的建立,即垃圾焚烧厂或填埋场的规划选址建设,成为必然引发公民社会的高度关注、激起其表达意愿诉求的事件,自发或在环保团体参与组织下的抗争也应运而生。不仅局限于对固废处理设施的修建提出意见,公民社会在固废政策法规的制定、垃圾分类回收的实施等方面都发挥着重要作用。反过来看,固体废弃物处置引发的环境与健康问题也促进了以环保NGO为代表的公民社会的成长,公民意识在普通民众中的觉醒,以及公众参与和公民运动手段和形式在实践中发展成熟。除此之外,这类公民运动还显示出中国的公民社会在与地方政府(和利益集团)的博弈中并无“规则”可依,也未得到政策法律的支持(唐昊,2011),成功与否相对随机,很大程度上取决于事件组织者的能力、事件的敏感度以及造成社会影响的大小。如何通过这些公众参与和公民运动推动公众与政府间建立良性互动和解决问题的机制仍需要探讨。
 
垃圾分类收集中公民社会的作用
在过去十几年中,受垃圾围城之困的北京、广州等大城市数次试图推进垃圾分类的工作,但举步维艰,收效甚微。垃圾分类收集似乎成为中国这样一个人口大国不可能完成的任务。在这样的背景下,广西横县作为一个西部地区的小县城,在垃圾分类上的成功显得尤为引人注意和具有借鉴意义。而这些经验中最重要的一条,就是发挥民间力量,广大居民和各种社会团体的全面参与和政策的配合。
国际环保组织国际乡村改造学院(IIRR)自1994年开始在广西横县开展工作,帮助当地开展乡村建设。到上世纪九十年代后期,随着商品经济的发展,垃圾问题日益凸现,并引发了政府垃圾处理部门与民众的冲突和对立。在当地政府试图解决这一问题的过程中,找到了曾在当地进行乡土教育并获得成功的IIRR与之合作。这一合作项目自2000年启动,IIRR带着“平民教育”的理念,从先期培训骨干开始,尊重和认可每一位劳动者和参与者,激励居民有效参与垃圾分类的机制设计,促进公民与政府之间建立相互信任与协调配合的关系,从较小规模的社区试点逐渐推广到全县,到2005年实现了县城70%居民实行垃圾分类。后来虽然停止了专门的垃圾分类推广的社会工作,IIRR也从当地撤出,但是直至2010年,垃圾分类的成果仍然得到维持,居民的参与率仅下降到65%。
       在自然之友2011年编写待出版的《中国生活垃圾管理重要文献及法律法规综述与政策建议》中,就垃圾分类收集方面政府与公民社会的合作提出了这样的见解:“政府应该肯定和加强民间力量的对于垃圾管理优先目标的服务作用。政府可以采取建立公众参与平台、建立社会组织在社区工作的服务平台、为社区试点创新者提供启动资金、购买社会组织提供的服务、“收编拾荒者”或促进拾荒者建立合作社等方式,来听取他们的意见,提高这些群体的积极性,并提供切实的帮助,使他们的功能得到更好的发挥。”通过这些,使公众不仅成为垃圾分类的响应和参与者,更让其中的积极分子发挥监督者和公众教育中示范者的重要作用。
 
固废处理设施选址建设和运行过程中公民社会力量的体现
城市固体废弃物处理设施的设立,尤以垃圾焚烧厂或填埋场的规划选址建设为代表,是一类容易引起媒体关注、公众关心、甚至周边居民组织自发性反对或抗争运动的典型事件。垃圾焚烧或填埋场的新建与其周边的村民/小区居民关系最为密切,而这些居民中受教育水平较高、拥有稳定工作和较高收入的城市职业人群往往在意见的表达中起到关键性作用。他们具备组织、促成和扩大自发性事件的动力、条件和资源,在经济越发达、市民生活水平和素质越高的地区越是如此。在过去的两年中,全国有三十多个城市发生了居民反对修建垃圾焚烧厂的事件,地点大多集中在北京、上海、广东、江浙等经济较发达地区,形式包括集体“散步”、万人上书、联合请愿等。其中最著名的事件包括:广州番禺垃圾焚烧厂附近30万居民“集体散步”,迫使该项目缓建;北京六里屯垃圾焚烧厂在居民长达四年的不懈反对下停建。此外,在固废处理设施的运营过程中,公民社会也可以发挥监督企业运行,促使其规范自身行为的重要作用。以北京为例,高安屯垃圾焚烧厂作为北京市内唯一一座建成的现代化垃圾焚烧发电厂,目前每周四向公众开放,接受任何个人和NGO组织的参观。
可以说,固废处理设施的规划建设过程中受到来自公民社会的广泛关注,并不断发生大规模、长时间、影响范围广的自发性反对/抗争事件,为政府部门制定固废管理政策和确定发展方向施加了相当程度的压力。目前来看,垃圾焚烧仍是为我国地方政府所坚持的固废处理原则,来自公众的压力迫使政府部门在一方面放慢焚烧设施建设的脚步同时,也逐渐开辟了迂回前进的策略。
 
固废管理政策制定过程中的公众参与
鉴于在固体废弃物管理领域凝聚了大量的公众和专业NGO力量,相关政策规划的出台往往会激起公众参与的热潮。以环保部、住建部和国家发改委向社会发布《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见(征求意见稿)》一事为例,2010年6月28日,以自然之友为代表的民间环保组织向环保部提交了“自然之友就《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》)的建议”,对环保部的征求意见搞提出了六点综合意见以及针对各条款的建议,亦在征求意见的形式上,就环保部公开征求意见的时间仅有六个工作日提出了建议。环保部随后将征求意见时间延长5个工作日至7月2日。一定程度上体现了有关政府部门在政策制定程序上的不足之处愿意听取意见和予以改进。

此外,一些地方政府在具体的固废管理政策制定过程中逐渐与公众和NGO组织建立了比较畅通的沟通渠道,欢迎和鼓励公众的参与。以北京为例,市政市容委员会固废处工作人员多次参与NGO组织的交流对话活动,与垃圾分类试点社区代表及NGO组织的调研团队见面,各抒己见,也听取其意见。

NGO工作
 
垃圾管理行动网络——“零废弃”联盟
   2011年12月10日,由北京环友科学技术研究中心、长三角循环经济技术研究院、达尔问自然求知社、福建绿家园环境友好中心、 践行者中心、绿色中原、王久良工作室、芜湖生态中心、自然之友等环保组织、研究机构以及驴屎蛋、巴索风云、樱桃白、杜欢政、杜奎、李庆明、张文阳等关注垃圾问题的公众、专家共同发起的垃圾管理行动网络——“零废弃”联盟于北京正式宣告成立。
    “零废弃”联盟致力于推动我国垃圾危机的解决,促进政府、企业、学者、公众及公益组织等社会各界在垃圾管理过程中的对话与合作。联盟确定的三个近期推动目标为:
    第一, 垃圾管理工作一定要有前瞻性的、具体的、反映社会共识的远期目标;
    第二, 垃圾分类教育一定要进入中小学课程体系;
    第三, 垃圾焚烧等处理设施的污染控制设备与管理一定要达到国际先进水平。
    以上信息来自报道“‘零废弃’联盟今日宣告成立”(http://www.jfdaily.com/a/2452294.htm
中国垃圾信息工作网络
http://www.waste-cwin.org/
中国垃圾信息工作网络(China Waste Information Network, CWIN)项目于2009年4月启动,是由芜湖生态中心(Wuhu Ecology Center, WEC)与GAIA(Global Alliance for Incinerator Alternatives/Global Anti-Incinerator Alliance)合作建立的,并充当GAIA在中国的协调机构。芜湖生态中心Wuhu Ecology Center, WEC)成立于2008年10月,正式运作于2009年4月,是一家定位于环境健康、自然保育和环境教育领域的民间环保组织。现阶段,WEC致力于发展成为关注垃圾议题的专业性组织,基于皖南辐射全国推动生活垃圾的可持续处理。CWIN项目致力于在中国大陆范围内建立工作网络,提倡关注垃圾焚烧和零废物的清洁生产,以关注环境健康,促进当地社区环境安全为目的。CWIN项目建立了“生活垃圾焚烧信息平台”这一网上平台,提供我国垃圾焚烧厂分布图、垃圾焚烧相关新闻、研究和资料等信息。
 
自然之友
http://www.fon.org.cn
自然之友是一家非营利性的民间环保组织,致力于推动公众参与环境保护,支持全国各地的会员和志愿者关注本地的环境挑战。自然之友最近五年的工作重点是回应中国快速城市化进程中日益凸显的城市环境问题,通过推动垃圾前端减量、城市慢行交通系统改善、低碳家庭和社区建设、城市自然体验和环境教育等,探讨和寻找中国的宜居城市建设之路。在城市固体废弃物领域,自然之友的主要工作是探寻垃圾问题的“中国式出路”,致力于推动以减量为本的城市生活垃圾管理体系建设,探索垃圾干湿分类、循环利用等前端减量方式和与其相适应的后端处理的成功模式。具体的工作入手点包括:
- 调查垃圾危机的真实问题和症结
- 研究垃圾管理流程的优化解决方案;
- 推动垃圾减量,呼吁政府大力有效实施垃圾干湿分类并完善相应运输处理系统;
- 促进垃圾政策及循环经济政策层面公众参与的平台形成;
- 试点“零废弃”社区及家户垃圾减量新模式;
- 鼓励、支持各地NGO及公众全面了解垃圾问题,并参与实际改善行动。
 
达尔问自然求知社
http://www.bjep.org.cn/
达尔问自然求知社成立于2009年,下设的三个研究/项目中心:城市环境质量检测与研究中心、中国环境现状调查中心和自然大学项目中心。其中“环境质量检测与研究中心”配备一套城市环境质量检测设备,对城市的空气环境质量、电磁环境质量、水环境质量、噪音环境质量、食品环境质量等进行全面的“求知型”检测。“环境现状调查中心”与所有有志于深刻了解中国环境现实的专业人士一起,对发生在全国各地的环境伤害事件、公众污染事件等进行全方位的调查,以翔实、客观、可读性强的调查报告,探讨中国环境改良的可持续之路。“自然大学”与所有愿意关注身边环境现实的公众一起,持续观察自然界的各个细节,慢慢地体验自然之美,发现自然之痛。
达尔问自然求知社对北京市固体废弃物的分类和处理设施,以及河北文安的塑料回收加工链等做了大量调研,并通过其“垃圾学院”定期举办与垃圾相关的各类讲座,组织志愿者实地考察废品回收市场、垃圾处置设施、垃圾分类试点小区等地。调查重点在垃圾焚烧厂的各种违法现象和环境、社会影响,探讨焚烧行业获得CDM支持和政策补贴的合理性,以及各城市的垃圾分类试点工作的执行情况。
 
环友科学技术研究中心
http://www.envirofriends.ngo.cn
该中心是一家致力于环保科技研究和公众环境教育的非政府组织。其宗旨是通过开展环保研究和教育,提高公民环保意识并促进公众参与,促进中国的可持续发展。主要工作包括支持协助政府、企事业单位开展环境保护及可持续发展研究,开展生态及环保方面的科普宣传、教育、培训、信息交流工作,促进民间组织交流与合作等。环友科技参与或独立开展的国内外环保项目有:垃圾观察、水与健康、气候变化、环境教育、国际交流等。“垃圾观察”是环友的重点项目之一,其宗旨是通过在废弃物管理领域开展调研、行动、教育三位一体的活动,促使中国公众更加关注垃圾问题,探讨可持续的废弃物管理的模式。垃圾观察项目先后关注了北京市内的包装垃圾、有害垃圾、厨余垃圾、电子废弃物以及可持续废弃物综合管理项目,并为社区、学校等组织机构提供垃圾减量及回收系统咨询和相关宣传教育活动。环友的工作重点放在抑制垃圾产生的环节上,关注过度包装物问题和限塑令政策等。
参考文献:
杨国斌,2010,建立中国环境与健康的纽带:公共领域内的事件经营者
唐昊,2011,“无规则互动”的大连PX事件,http://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/4511-Public-storm-in-Dalian